Проблема несоблюдения сроков исполнения решений КС РФ по-прежнему требует пристального внимания
Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации подготовил информационно-аналитический отчет об исполнении решений высшего судебного органа конституционного контроля за 2024 г. Советник ФПА РФ Сергей Насонов высказал предположение о необходимости усовершенствования правовых механизмов, обеспечивающих безусловное исполнение позиций КС РФ.
Как сообщает «АГ», Конституционный Суд Российской Федерации опубликовал информационно-аналитический отчет об исполнении его решений, принятых в 2024 г.
Содержание отчета
В отчетном периоде в КС РФ поступило 13258 обращений, что выше показателей 2023 г. (12540 обращений). Основные вопросы, с которыми заявители обращались в Суд, были связаны с реализацией права на судебную защиту, пересмотром судебных решений, организацией судебной власти, реализацией жилищных, трудовых, избирательных прав, обеспечением прав в сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений.
Всего в 2024 г. принято 59 постановлений и 3670 определений. Ключевыми направлениями конституционно правовой оценки являлись вопросы защиты прав в сфере имущественных и личных неимущественных отношений, а также в сферах государственного управления, социальной защиты и трудовых прав, уголовного процесса.
Признание нормативных положений соответствующими (не соответствующими) Конституции РФ* (2019–2024)
|
Год |
Общее количество итоговых решений |
Резолюция о признании норм соответствующими Конституции РФ |
Резолюция о признании норм соответствующими Конституции РФ в выявленном конституционно правовом смысле |
Резолюция о признании норм не соответствующими Конституции РФ |
Предписание о необходимости осуществления правового регулирования |
|
|
2019 |
41 |
— |
28 |
22 |
17 |
|
|
2020 |
50 |
1 |
29 |
23 |
24 |
|
|
2021 |
55 |
— |
39 |
25 |
24 |
|
|
2022 |
59 |
4 |
31 |
28 |
22 |
|
|
2023 |
60 |
— |
40 |
28 |
28 |
|
|
2024 |
59 |
— |
41 |
21 |
19 |
|
*Общее число решений не совпадает с результатами признания норм конституционными (неконституционными), поскольку в одном постановлении может содержаться несколько резолюций.
Согласно отчету число принятых в 2024 г. итоговых решений фактически осталось неизменным, однако отмечается снижение числа резолюций о признании норм не соответствующими Конституции РФ и, как следствие, в целом количества итоговых решений, подлежащих исполнению в порядке ст. 80 Закона о Конституционном Суде. Это связано с тем, что КС РФ, оценивая оспариваемые нормативные положения, реже констатировал наличие законодательного дефекта, устранимого посредством дисквалификации (полной или частичной) проверяемого нормативного материала, и чаще приходил к выводу, что неопределенность оспариваемых норм обусловлена наличием противоречивой правоприменительной практики, которая может быть скорректирована посредством выявления истинного конституционно правового смысла нормативных предписаний.
Из общего числа принятых в 2024 г. 59 постановлений 19 предполагают необходимость изменения правового регулирования. При вынесении итогового решения КС РФ вправе предусмотреть порядок, сроки и особенности его исполнения. В исключительных случаях Суд приходит к выводу, что из постановления о признании нормативных положений не соответствующими Конституции РФ не следует необходимость осуществления правового регулирования, предусмотренного ст. 80 Закона о КС РФ. Отмечается, что в качестве особенности исполнения итогового решения Суд может указать на необходимость изменения не только оспоренного правового регулирования, но и находящихся с ним в неразрывной связи аналогичных правовых положений или по существу его воспроизводящих.
Как следует из отчета, в некоторых случаях, учитывая особую значимость оперативного законодательного решения выявленной конституционно-правовой проблемы, КС устанавливает предельные сроки исполнения постановления федеральным законодателем. Так, например, в Постановлении от 14 февраля 2024 г. № 6-П Суд не только отдельно указал на необходимость внесения дополнительного правового регулирования, но и определил срок, в течение которого должен быть принят соответствующий федеральный закон, – до 1 января 2025 г. Такая оперативность обусловлена объективными обстоятельствами, связанными с необходимостью скорейшего исключения неопределенности в решении вопроса о праве на получение профессиональных налоговых вычетов физическим лицом, не зарегистрированным в качестве ИП, чья деятельность признана налоговым органом предпринимательской. Во исполнение данного постановления 8 августа 2024 г. был принят Федеральный закон № 259-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую НК РФ и отдельные законодательные акты РФ о налогах и сборах» (законопроект № 577665-8).
В исключительных случаях КС РФ указывает в постановлении на необходимость внесения надлежащих законодательных изменений в кратчайшие сроки или незамедлительно. Так, например, в Постановлении от 25 января 2024 г. № 3-П Суд указал на необходимость незамедлительного внесения в действующее правовое регулирование изменений, вытекающих из данного постановления, а также из Постановления от 22 июня 2023 г. № 34-П. Такой вывод был обусловлен тем, что вопросы, рассмотренные в названных постановлениях, являлись сходными, но при этом к моменту рассмотрения более позднего дела законодатель не внес необходимые изменения в нормативное правовое регулирование, хотя разработка соответствующего закона велась в Госдуме с ноября 2023 г.
Как отмечено в документе, установленные сроки исполнения законодателем отдельных итоговых решений могут различаться, но обычно варьируются в пределах одного календарного года – времени, по мнению КС РФ, достаточного для подготовки и внесения соответствующего законопроекта и прохождения всех законотворческих процедур.
По сведениям Секретариата КС РФ, на момент составления отчета 40 постановлений подлежат исполнению в порядке ст. 80 Закона о КС РФ. Из них: 5 постановлений приняты в 2010–2015 гг., 5 приняты в 2016–2020 гг., 3 – в 2021 г., 1 – в 2022 г., 6 – в 2023 г., 15 – в 2024 г., 5 – в 2025 г. На различных стадиях законодательного процесса в Госдуме находятся 27 законопроектов во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Ранее неоднократно отмечалась проблема с затягиванием сроков исполнения постановлений КС РФ, подлежащих реализации. «В отсутствие нормативно установленного предельного срока исполнения федеральным законодателем решений КС РФ (притом что Регламентом Госдумы предусматривается первоочередное рассмотрение соответствующих законопроектов) представляется возможным использовать в качестве примерного ориентира годичный срок с момента вынесения постановления по аналогии с применяемым в решениях, где даты их исполнения определены самим Конституционным Судом (при этом сроки внесения Правительством РФ соответствующих законопроектов практически всегда соблюдаются)», – указано в документе.
В отчете отмечается позитивная динамика усиления внимания к исполнению решений КС РФ. Так, в настоящее время на рассмотрении Госдумы находится законопроект № 804715-8 о внесении изменения в ст. 3 Закона об обязательных требованиях в РФ в части сокращения сроков вступления в силу отдельных нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, внесенный сенаторами РФ. Законопроектом предлагается дополнить перечень случаев, в отношении которых не применяется отложенный срок вступления в силу, нормативными правовыми актами, направленными на исполнение решений КС.
Несмотря на отмеченную позитивную тенденцию, проблема несоблюдения сроков исполнения решений КС РФ по-прежнему требует пристального внимания со стороны федерального законодателя, указано в отчете. В частности, встречаются примеры, когда рассмотрение законопроектов затягивается порой на сроки свыше пяти лет, а последнее движение по законопроекту приостанавливается на неопределенный срок.
В документе сообщается, что по-прежнему обеспокоенность вызывают ситуации с отклоненными Госдумой законопроектами во исполнение решений КС РФ при отсутствии механизма дальнейшей работы над новыми законопроектами по соответствующим проблемам, в том числе устанавливающего сроки для их внесения в Госдуму. Как полагает КС, такая работа, как и в случае первоначальной разработки проекта федерального закона в порядке, предусмотренном ст. 80 Закона о КС РФ, должна осуществляться Правительством РФ, что не исключает возможности внесения законопроектов иными субъектами законодательной инициативы, особенно в ситуациях, когда затянувшийся процесс рассмотрения Госдумой законопроекта завершается его отклонением по причине утраты актуальности. При этом сроки внесения новых законопроектов не могут быть неопределенно продолжительными. В качестве ориентира таким сроком по аналогии, как считает КС РФ, может выступать установленный Законом о Конституционном Суде шестимесячный срок, исчисляемый с даты отклонения первого законопроекта.
Указывается, что Секретариатом КС РФ поддерживается длительное эффективное рабочее сотрудничество с Минюстом России по вопросам исполнения решений Суда, которое сохраняется и в настоящее время. Продолжается обмен информацией о ходе разработки законопроектов, планируемых сроках их внесения, что представляет особую актуальность в ситуациях, связанных с отклонением законопроектов Госдумой.
В отчете обращено внимание, что в решениях КС РФ могут быть сформулированы предложения о совершенствовании правового регулирования. Такие решения не требуют исполнения в порядке ст. 80 Закона о КС РФ, однако подлежат тщательному анализу и учету правотворческими органами. Предложения рекомендательного характера в адрес нормотворческого органа содержатся в 17 постановлениях Суда, принятых в 2024 г.
Отмечается, что в целях дополнительного информирования Секретариат КС РФ с 2011 г. осуществляет подготовку Перечня решений КС РФ, предполагающих изменение регионального регулирования (региональный перечень), который дважды в год направляется в Совет Федерации, Минюст России, Генеральную прокуратуру РФ. В 2024 г. региональный перечень был дополнен двумя решениями Суда: Постановлением от 18 июля 2024 г. № 38-П, которым рассматривались относящиеся к совместному ведению вопросы установления порядка обращения с животными без владельцев, Постановлением от 13 декабря 2024 г. № 57-П, которое посвящено вопросу о возможности регистрации кандидатов в случае пропуска установленного законом срока представления в избирательную комиссию документов для регистрации.
В отчете сообщается об обмене Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации сведениями с Генеральной прокуратурой РФ, которая дважды в год направляет информацию о принятых органами прокуратуры мерах в целях приведения в соответствие с федеральным законодательством положений региональных нормативных правовых актов, признанных не соответствующими Конституции РФ решениями КС РФ, а также устранения пробелов в правовом регулировании в связи с признанием нормативного акта соответствующим Конституции РФ в данном КС РФ истолковании.
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что реализация актов конституционного правосудия в сфере правоприменительной деятельности выражается в неукоснительном исполнении предписаний о пересмотре вынесенных в отношении заявителей или иных лиц судебных решений, временном регулировании, компенсаторных механизмах, порядке, сроках и особенностях исполнения решения Суда. Кроме того, надлежащее исполнение означает необходимость тщательного мониторинга правоприменительными органами всех ранее выраженных правовых позиций по сходным и взаимосвязанным вопросам, что, обеспечивая результативность конституционно-судебной защиты, снижает вероятность нарушений конституционных прав. Вместе с тем, как показывает анализ практики, немалая часть поступающих обращений по-прежнему вызвана ненадлежащим учетом правовых позиций КС РФ, который ранее уже высказывался по существу проблемы и давал оценку нормативных положений по аналогичным или взаимосвязанным вопросам.
Из отчета следует, что в 2024 г. КС РФ по запросам судов принято 6 постановлений и 7 определений. При этом в 2023 г. по обращениям судов принято 7 постановлений и 5 определений; в 2022 г. – 4 постановления и 5 определений.
Отмечается, что в 2024 г. указания о пересмотре дела в отношении заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба, содержались в 42 постановлениях и одном определении КС РФ. В некоторых случаях Суд устанавливал в качестве особенности исполнения специальный порядок пересмотра дела заявителя – после внесения надлежащих законодательных изменений, вытекающих из итогового решения, в зависимости от выбранной законодателем модели правового регулирования или в случае, если надлежащее законодательное регулирование не будет принято в установленный срок.
Поясняется, что в значительной части постановлений, содержащих резолюции о признании норм не соответствующими Конституции РФ или о необходимости осуществления дополнительного правового регулирования, КС РФ устанавливает порядок временного правового регулирования, действующий впредь до внесения надлежащих нормативных изменений. Такой порядок установлен в 18 постановлениях, принятых в 2024 г.
При этом, учитывая особенности рассматриваемых в порядке конституционного судопроизводства дел, Суд может констатировать невозможность восстановления нарушенных конституционных прав заявителя посредством пересмотра его конкретного дела. В таких случаях КС РФ вправе указать на необходимость применения компенсаторных механизмов. В 2024 г. позиции о необходимости применения компенсаторных механизмов были отмечены в 6 постановлениях. Отмечается, что исследование направляемых из Верховного Суда Российской Федерации сведений позволяет заключить, что судами в целом обеспечивается надлежащее рассмотрение требований заявителей о применении компенсаторных механизмов, вытекающих из решения КС РФ. Тем не менее суды нередко сталкиваются с затруднениями при определении формы и размера компенсации ввиду отсутствия нормативной регламентации соответствующих вопросов.
В заключение КС РФ подчеркнул, что в целом исполнение решений КС РФ находится на должном уровне; согласованная работа компетентных государственных позволяет обеспечивать органов качественную и своевременную работу по устранению законотворческих и правоприменительных дефектов, выявляемых Конституционным Судом Российской Федерации.
Советник ФПА РФ прокомментировал отчет
Советник ФПА РФ Сергей Насонов обратил внимание, что КС РФ чаще стал устранять неопределенность правовых норм посредством корректировки правоприменительной практики, что достигается выявлением конституционно-правовой сущности этой нормы, чем в дальнейшем должны руководствоваться суды и другие правоприменительные органы. Он отметил, что значительное место в отчете уделено вопросу исполнения решений КС РФ, в особенности тех, которые требуют изменения федерального или регионального законодательства: «В целом решения КС РФ в этой части исполняются оперативно, необходимые поправки вносятся в нормативно-правовые акты».
Вместе с тем, как подчеркнул Сергей Насонов, представленный отчет указывает и на определенные проблемы, требующие своего разрешения. «Во-первых, в Законе о КС РФ отсутствует указание на срок, в течение которого должно быть исполнено решение Суда в части корректировки законодательных норм. В итоге наблюдаются случаи чрезмерно длительного устранения правовых пробелов, возникающих вследствие признания нормы неконституционной. Конечно, эта проблема частично снимается установлением КС РФ временного регулирования, однако этот механизм восполнения пробельности законодательства используется КС РФ не так часто», – отметил адвокат.
Эксперт назвал спорным подход КС РФ, состоящий в том, что, вместо признания нормы закона или ее части не соответствующей Конституции РФ, что влечет ее юридическую ничтожность, оптимальнее корректировать судебную практику ее применения, выявляя конституционно-правовой смысл нормативных предписаний, которым впредь надлежит руководствоваться судам и иным правоприменительным органам. Так, Сергей Насонов отметил, что, например, в Определении № 2634-О от 25 ноября 2020 г. КС РФ установил, что ст. 252 УПК РФ не содержит каких-либо запретов для подсудимого в суде присяжных защищаться от предъявленного обвинения, в том числе приводить доказательства и доводы, свидетельствующие о том, что преступление было совершено не им, а другим лицом. Однако через непродолжительное время в судебной практике этот запрет фактически восстановился (апелляционное определение Пятого АСОЮ от 18 мая 2023 г. по делу № 55-289/2023 и др.).
Сергей Насонов подчеркнул, что иногда исполнение решений КС РФ сталкивается со сложностями применительно к пересмотру дела участника конституционного судопроизводства, в особенности, если обжалуемая норма не признана неконституционной (в отчете приведен пример такого дела, где заявителю пришлось повторно обращаться в КС РФ). «Возможно, стоит усовершенствовать правовые механизмы, обеспечивающие безусловное исполнение позиций КС РФ», – предположил советник ФПА РФ.
Анжела Арстанова
Суд и правоохранительные органы Конституционный Суд РФ
